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- 索??引??號：
- 000014453-2025-00901
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- 分???????類：
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- 來???????源：
- 中國人民銀行
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- 發布日期：
- 2025-10-27
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- 名???????稱：
- 中國宏觀審慎管理體系的建設實踐與未來演進——中國人民銀行行長潘功勝在2025金融街論壇年會上的主題演講
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- 文???????號：
尊敬的何立峰副總理、尹力書記、殷勇市長，尊敬的各位來賓：
大家好！
剛才，何副總理作了重要講話，對于我們深入學習貫徹黨的二十屆四中全會精神，準確把握形勢任務，扎實做好“十五五”時期宏觀調控和金融發展開放穩定的各項任務，都具有重要的指導意義。我們將認真貫徹落實。
非常感謝北京市委、市政府特別是尹書記、殷市長和社會各界一直以來對人民銀行工作的關心和支持。
首先，我就近期市場比較關注的幾個問題作個簡要說明。
第一，關于適度寬松的貨幣政策。一年多來，面對復雜嚴峻的國內外形勢，我們按照中央決策部署，在何副總理的具體指導下，堅持支持性的貨幣政策立場，綜合運用數量、價格、結構等多種貨幣政策工具，保持流動性充裕。反映金融運行的主要宏觀金融指標也體現了適度寬松的貨幣政策狀態，9月末，社會融資規模同比增長8.7%，M2同比增長8.4%，貸款同比增長6.6%，還原地方債務置換影響后的貸款增長7.7%左右，社會融資成本也處于歷史低位，為我國經濟的回升向好和金融市場穩定運行創造了良好的貨幣金融環境。
我們將繼續堅持支持性的貨幣政策立場，實施好適度寬松的貨幣政策，綜合運用多種貨幣政策工具，提供短期、中期、長期流動性安排，保持社會融資條件相對寬松。同時，繼續完善貨幣政策框架，強化貨幣政策的執行和傳導。
第二，關于央行在公開市場買賣國債。去年，人民銀行落實中央金融工作會議部署，在二級市場開始國債買賣操作。這是豐富貨幣政策工具箱、增強國債金融功能、發揮國債收益率曲線定價基準作用、增進貨幣政策與財政政策相互協同的重要舉措，也有利于我國債券市場改革發展和金融機構提升做市定價能力。實踐中，人民銀行根據基礎貨幣投放需要，兼顧債券市場供求和收益率曲線形態變化等情況，靈活開展國債買賣雙向操作，保障貨幣政策順暢傳導和金融市場平穩運行。今年初，考慮到債券市場供求不平衡壓力較大、市場風險有所累積，我們暫停了國債買賣。目前，債市整體運行良好，我們將恢復公開市場國債買賣操作。
第三，關于數字人民幣和市場化虛擬貨幣。數字人民幣是人民銀行發行和監管的法定數字貨幣，兼容了分布式賬本等新興技術。歷經近年來的穩妥推進，數字人民幣生態體系初步建立。下一步，人民銀行將進一步優化數字人民幣管理體系，研究優化數字人民幣在貨幣層次之中的定位，支持更多商業銀行成為數字人民幣業務運營機構。我們已經在上海設立數字人民幣國際運營中心，負責數字人民幣跨境合作和使用；在北京設立數字人民幣運營管理中心，負責數字人民幣系統的建設、運行和維護，促進數字人民幣發展，助力首都國家金融管理中心建設。
近年來，市場機構發行的虛擬貨幣特別是穩定幣不斷涌現，但整體還處在發展早期。國際金融組織和中央銀行等金融管理部門對穩定幣的發展普遍持審慎態度。10天前，在華盛頓召開的IMF/世界銀行年會上，穩定幣及其可能產生的金融風險成為各國財長、央行行長討論最多的話題之一，比較普遍的觀點主要集中在，穩定幣作為一種金融活動，現階段無法有效滿足客戶身份識別、反洗錢等方面的基本要求，放大了全球金融監管的漏洞，如洗錢、違規跨境轉移資金、恐怖融資等，市場炒作投機的氛圍濃厚，增加了全球金融系統的脆弱性，并對一些欠發達經濟體的貨幣主權產生沖擊。
2017年以來，人民銀行會同相關部門先后發布了多項防范和處置境內虛擬貨幣交易炒作風險的政策文件，目前這些政策文件仍然有效。下一步，人民銀行將會同執法部門繼續打擊境內虛擬貨幣的經營和炒作，維護經濟金融秩序，同時密切跟蹤、動態評估境外穩定幣的發展。
第四，研究實施支持個人修復信用的政策措施。人民銀行運營的征信系統是一項重要的金融基礎設施，對企業和個人的金融違約行為進行記錄，并供金融機構在開展業務時進行查詢和風險評估，20多年來，對我國社會信用體系建設、防范金融風險發揮了重要作用。根據《征信業管理條例》，在征信系統中，違約記錄的存續期為5年。過去幾年，受新冠疫情等不可抗力影響，一些個人發生了債務逾期，雖然事后全額償還，但相關信用記錄仍持續影響其經濟生活。為幫助個人加快修復信用記錄，同時發揮違約信用記錄的約束效力，人民銀行正在研究實施一次性的個人信用救濟政策，對于疫情以來違約在一定金額以下且已歸還貸款的個人違約信息，將在征信系統中不予展示。這項措施我們將在履行相關的程序后，由人民銀行會同金融機構進行必要的技術準備，計劃在明年初執行。
我今天的演講主題是：中國宏觀審慎管理體系的建設實踐與未來演進。
黨的十九大提出，健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。近年來，我們有序推進，取得重要進展。剛剛召開的黨的二十屆四中全會進一步提出，構建科學穩健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系。在去年6月份的陸家嘴論壇上，我對中國未來貨幣政策框架的演進作了比較系統的介紹。今天，我想和大家報告一下構建宏觀審慎管理體系的一些考慮。
一、宏觀審慎管理的內在邏輯和中國實踐
2008年國際金融危機發生之后，國際社會對危機的成因和教訓進行深刻反思，認識到單體金融機構穩健并不代表金融系統的整體穩健，需要彌補微觀審慎監管的不足，加強宏觀審慎政策應對，防范金融風險的順周期積累以及跨機構、跨市場、跨部門和跨境傳染，并將加強宏觀審慎管理作為國際金融監管改革的核心內容。
在G20框架內，國際組織和主要經濟體圍繞建立健全宏觀審慎管理政策框架、改革完善金融監管制度、加強系統性金融風險監測評估等作出了持續努力。中央銀行作為宏觀調控和金融管理部門，也是金融體系的最后貸款人，在各國宏觀審慎管理體系中普遍承擔了重要職責。
經過多年實踐，全球初步形成了操作性較強的宏觀審慎管理體系。2020年新冠疫情期間，除了采取支持性的貨幣政策外，主要經濟體普遍運用降低逆周期資本緩沖、流動性監管要求等宏觀審慎政策措施應對重大沖擊，疫情后又推動宏觀審慎政策立場重回中性，展現出良好的靈活性，增強了全球金融體系的韌性和穩健性，提高了逆周期調節的空間和能力。
貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監管各有側重。貨幣政策主要針對宏觀經濟和總需求管理，通過逆周期調節來平抑經濟周期波動，為經濟穩定增長和金融市場穩定運行營造適宜的貨幣金融環境。微觀審慎監管主要關注單體金融機構的穩健運行，運用多種監管手段，促進金融機構審慎穩健經營。宏觀審慎管理則直接和集中作用于金融體系本身，聚焦具有系統性特征的風險，維護金融體系整體穩定，阻斷或弱化金融體系的順周期自我強化和風險跨機構、跨市場傳染。從跨時間維度看，主要通過對資本水平、杠桿率等提出動態的逆周期要求，抑制金融體系的順周期性。從跨空間維度看，主要通過加強系統重要性金融機構監管和金融市場宏觀審慎管理，防控風險跨機構、跨市場、跨部門和跨境傳染。三者在工具形式上有一些交叉，相互補充。比如，資本充足率要求是微觀審慎監管工具，但附加資本監管則是宏觀審慎管理工具；撥備覆蓋水平按照會計原則和預期損失原則，是微觀審慎監管工具，利用撥備在經濟和銀行盈利的上行或下行周期進行逆周期調節，就是宏觀審慎管理工具。
中國對宏觀審慎管理的探索實踐起步較早。早在2003年，中國就在房地產金融領域首次引入最低首付比例政策。2008年國際金融危機后，中國在全球率先啟動構建宏觀審慎政策框架，逐步形成了具有中國特色的宏觀審慎管理實踐路徑。
在宏觀審慎管理的治理機制方面，加強黨中央的集中統一領導，充實人民銀行宏觀審慎管理職能?？绮块T層面，2013年，國務院批準人民銀行牽頭建立金融監管協調部際聯席會議制度；2017年，成立國務院金融委；2023年，成立中央金融委,逐步強化統籌協調。部門層面，2017年全國金融工作會議和2019年初中央批定的機構改革方案，明確了人民銀行負責宏觀審慎管理的職責，牽頭建立宏觀審慎政策框架，設立宏觀審慎管理局。
在宏觀審慎管理政策體系方面，人民銀行從多個維度進行了探索推進。一是2021年發布《宏觀審慎政策指引》，明確了宏觀審慎管理思路和政策框架。二是2003年建立差別存款準備金制度，2010年引入動態調整機制，在此基礎上，2016年又升級為宏觀審慎評估（MPA），將信貸投放與金融機構資本水平及經濟增長相聯系，有效促進了貨幣信貸平穩增長。三是建立健全系統重要性金融機構監管總體框架。會同金融監管部門發布了《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》、《系統重要性銀行評估辦法》、《系統重要性銀行附加監管規定》、《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》、《系統重要性保險公司評估辦法》，落實系統重要性銀行附加監管和恢復處置計劃等要求。目前，中國共有5家全球系統重要性銀行，20家國內系統重要性商業銀行，資產合計約占銀行業總資產的7成。四是設立跨境融資宏觀審慎調節參數等工具，對跨境資本流動實施逆周期調節。五是探索開展金融市場宏觀審慎管理。動態觀察、評估債券市場運行情況，加強金融機構風險提示，阻斷或弱化風險的積累。會同證監會設立支持資本市場的兩項貨幣政策工具。堅持市場在匯率形成中的決定性作用，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定，防范大幅波動風險。六是完善房地產金融宏觀審慎管理。動態調整房貸首付比、房貸利率等政策工具。七是搭建金融控股公司監管框架，依法開展金融控股公司準入和監管。目前這項工作已劃入金融監管總局。八是加強市場預期管理。當金融市場發生較大幅度的波動時，主動發聲，及時校正市場“羊群效應”，堅定維護股市、債市、匯市等金融市場穩定。
二、中國宏觀審慎管理體系的演進方向
比較來看，貨幣政策是中央銀行傳統職責，制度框架比較清晰成熟；宏觀審慎管理全球雖然也有不少實踐，但起步不久，仍處于不斷探索和完善的過程中。“十五五”規劃建議稿提出，要構建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系。我們考慮，主要有以下幾個重點工作方向。
第一，更好覆蓋宏觀經濟運行和金融風險的關聯性。宏觀經濟的高質量發展，是金融市場穩定運行和微觀單體金融機構健康經營的基礎。需要密切監測評估宏觀經濟運行態勢，在宏觀層面把握好經濟增長、經濟結構調整和金融風險防范的動態平衡，堅持推動經濟高質量發展，從源頭上防范化解系統性金融風險。
第二，更好覆蓋金融市場的運行。隨著金融現代化進程的推進，我國金融體系逐步從傳統銀行業機構為主向多層次現代金融市場體系演化，金融體系的復雜性、關聯性也顯著增加。需要根據金融市場的發展變化，不斷拓寬宏觀審慎管理的覆蓋范圍，增強金融體系的韌性。
第三，更好覆蓋系統重要性金融機構。系統重要性金融機構規模大、關聯性強，一旦出險，具有很強的外溢效應。近年來，主要經濟體普遍加強對系統重要性金融機構的宏觀審慎管理，并將覆蓋面從銀行部門逐步擴展到非銀行金融部門。需要全面評估認定系統重要性銀行、保險等金融機構和金融基礎設施，在常規監管基礎上，實施與其系統重要性程度相匹配的附加監管措施。
第四，更好覆蓋國際經濟和金融市場風險的外溢影響。全球金融市場關聯性增強，信息傳播迅速，金融風險更容易在跨境之間傳染蔓延。這次國際貨幣基金組織/世界銀行年會，大家比較關注主要經濟體政府債務風險及其可能對全球金融市場的沖擊，并加強了早期風險預警。我們需要把握好內部均衡和外部均衡的關系，動態評估、有效應對主要經濟體貨幣政策、貿易政策、主權債務風險和地緣政治等對我國金融市場運行的影響。
三、加快構建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系
宏觀審慎管理體系是在防范系統性金融風險中發揮積極作用的一整套制度安排。下一階段，人民銀行將重點推進四方面工作。
一是強化系統性金融風險的監測和評估體系。監測方面，持續提升國家金融基礎數據庫對重點領域風險的動態監測功能；充分發揮銀行間市場交易報告庫作用，高頻匯集并監測金融市場交易行為。評估方面，2016年人民銀行設立的宏觀審慎評估（MPA），目前更多服務于貨幣政策。我們正研究將MPA拆分為兩部分。一部分聚焦評估貨幣政策的執行情況；另一部分聚焦宏觀審慎和金融穩定評估，服務于宏觀審慎管理。目前，已經形成初步方案，后續我們將與金融機構溝通，進一步完善后執行。
二是完善并強化重點機構和重點領域風險防范舉措。強化系統重要性銀行附加監管，充分發揮逆周期資本緩沖、恢復與處置計劃等作用。適時發布系統重要性保險公司名單，推動附加監管工作落地。拓展中央銀行維護金融市場穩定的宏觀審慎管理功能。重點關注金融機構的杠桿水平和期限錯配，及時阻斷金融市場流動性風險、利率風險的累積，遏制金融市場的“羊群效應”。完善金融市場基礎設施監管，建立中央對手方流動性風險約束和流動性支持機制。持續完善跨境資本流動宏觀審慎管理，根據形勢及時采取逆周期調控措施，保持跨境資本流動總體平穩。做好房地產金融宏觀審慎管理工作，健全房地產金融分析框架，優化房地產金融基礎性制度。
三是持續豐富宏觀審慎管理工具箱，提升系統化、規范化、實戰化水平。經過多年實踐，人民銀行已積累形成了較為豐富的宏觀審慎和金融穩定工具體系。針對金融機構，有系統重要性銀行附加資本和附加杠桿率要求、央行金融機構評級、壓力測試、杠桿率約束、逆周期資本緩沖、逆周期撥備調節、總損失吸收能力、系統重要性金融機構恢復與處置計劃、存款保險風險差別費率等工具。針對金融市場，外匯市場有遠期售匯業務風險準備金、跨境融資宏觀審慎調節參數等工具。債券市場有杠桿水平、期限錯配管理和窗口指導等工具。股票市場有支持資本市場穩定發展的兩項貨幣政策工具，支持匯金公司發揮“類平準基金”作用。我們正在考慮的一個問題是，綜合平衡維護金融市場穩定運行和防范金融市場道德風險，探索在特定情景下向非銀機構提供流動性的機制性安排。針對房地產金融領域，主要有首付比、利率、房地產貸款風險權重、居民債務收入比等工具。針對風險處置資源，有存款保險基金、金融穩定保障基金等，人民銀行依法履行最后貸款人職責。我們將繼續拓展豐富宏觀審慎管理的工具箱，動態評估優化。
四是不斷健全協同高效的宏觀審慎管理治理機制。宏觀審慎管理尤其需要統籌協調。今年初，人民銀行設立了宏觀審慎和金融穩定委員會，對涉及宏觀審慎管理和金融穩定重大事項加強分析研究、溝通協調和推動落實。下一步，人民銀行將在中央領導下，加強貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監管以及與財政政策、產業政策等協同配合，形成合力。嚴肅財經紀律、市場紀律和監管規則，防范風險外溢和道德風險。加快推動人民銀行法、金融穩定法等立法修法，強化宏觀審慎管理的法治保障。
構建宏觀審慎管理體系是一個持續推進的動態過程，也是需要各方推動、高效協同的系統工程。人民銀行將認真落實“十五五”規劃的要求，與各方共同努力，加快構建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系，推動經濟金融高質量發展。
最后，預祝本屆論壇圓滿成功，謝謝大家！
